Para:
LE MONDE DIPLOMATIQUE (DIC. 2003)
PROBLEMÁTICA
ACTUAL DEL GAS NATURAL
BOLIVIANO
Índice:
1. Introducción
2.
Política Energética y Plan Energético
Nacional
3. Una nueva Ley de
Hidrocarburos
4. El Referéndum
5.
Conclusiones
1. INTRODUCCION
Si
fuera posible hallar un responsable de todos los
problemas que ha traído hasta ahora el tema del
Gas Natural (GN) a Bolivia, incluyendo muertes de
ciudadanos y fuga de dignatarios de Estado, ése
debería ser la falta de una Política Nacional
sobre Energía e Hidrocarburos, la cual, de haber
existido, hubiese permitido enfrentar con
solvencia todos los aspectos relacionados con el
aprovechamiento de ese recurso, sin mayores
traumas. De hecho, el tema de la exportación de
Gas Natural Licuado (LNG) a California y México,
debido también a su complejidad y características
multidisciplinarias, ha encontrado toda una
sociedad, desde presidentes y ministros hasta el
ciudadano de a pie, pasando por periodistas y
líderes de opinión, fuertemente desinformados y
desorientados sobre lo que era conveniente y lo
que no lo era, sobre lo que era relevante o lo que
no lo era, sobre lo que era cierto o lo que lo era
sólo a medias. De ese modo, el análisis de la
temática del GN ha sufrido dispersión e
improvisación y sólo recientemente ha logrado
desembocar en una visión integral, en función de
una estrategia nacional de desarrollo, apoyada
fuertemente, aunque no únicamente, en el
aprovechamiento racional y sostenible de los
hidrocarburos. Por otro lado, el gran debate que
se ha dado, sobre todo a través de los medios de
comunicación social, sin disminuir la importancia
de una serie innumerable de foros y debates, ha
tenido la virtud de interesar hasta el último
ciudadano en la problemática asociada al GN. Esta
simple constatación hace del manejo informativo
uno de los puntos clave de éxito del nuevo enfoque
que ha resuelto dar el gobierno de Carlos Mesa a
la temática de la energía e de los hidrocarburos
en Bolivia. Y subrayo energía, junto con
hidrocarburos, ya que ambos no pueden seguir
separados como se hizo, con demasiada ligereza, al
separar los respectivos ministerios.
El
panorama actual está enfocado en la nueva Ley de
Hidrocarburos (LdH) y el Referéndum, dos
compromisos que el nuevo presidente se ha visto
obligado a asumir el día de su posesión y que, sin
embargo, pueden contribuir a definir esa Política
de Estado que, en opinión de muchos, es la primera
tarea de la actualidad.
2. NECESIDAD DE
UNA NUEVA POLÍTICA ENERGÉTICA EN BOLIVIA
El cambio de paradigma en la discusión en
torno al Gas Natural (GN) boliviano, de la
oportunidad y conveniencia de la exportación del
GN como LNG a California y México, con sus
complicaciones portuarias, a la discusión sobre el
aprovechamiento racional y sostenible del GN,
exige definir claramente las bases conceptuales de
la Política Nacional de Energía e Hidrocarburos.
El primer aspecto que hay que conceptuar es el GN
como recurso energético y materia prima
industrializable. En particular, es útil enfatizar
las características del GN boliviano, algunas de
las cuales se aplican también a los hidrocarburos
líquidos. En efecto, el GN: · es un recurso
natural no renovable, que por tanto debe ser
utilizado especialmente para el Desarrollo
Sostenible del país; · es un recurso nacional, que
debe beneficiar al país y a las regiones
productoras y ser un factor de unidad nacional; ·
es, en cuanto energía, un recurso estratégico y,
por ende, susceptible de varios beneficios para el
país, más allá de los ingresos fiscales; · es un
recurso con futuro a lo largo de todo el presente
siglo, una razón más para un manejo sustentable de
sus reservas; · es un referente para la seguridad
energética para la región, aspecto que tiene
importantes consecuencias para la geopolítica del
país; · es un recurso generador de ingresos para
el Estado más que de empleo masivo · pero es
también un recurso barato (5 veces menor que el
petróleo a paridad de energía), debido también, en
el caso boliviano, a su carácter “remoto” (lejos
de la superficie y de los centros de consumo), de
modo que sus ingresos son significativos sólo para
ventas a gran escala. · Finalmente el GN no es la
panacea del desarrollo económico nacional, aunque,
utilizado racionalmente, es la mayor fuente
potencial de riqueza y de mejora de la calidad de
vida de los bolivianos. El segundo aspecto que
debe guiar el diseño de una Política Nacional de
Energía e Hidrocarburos es la comprensión cabal de
la dimensión de las reservas de hidrocarburos
bolivianos, análisis que permite ubicar con
precisión el lugar que corresponde a nuestro país
en el ámbito regional y mundial. Los 28.7 Tcf (10
elevado a la 12 pies cúbicos) de reservas probadas
(o sea que realmente existen y son aprovechables),
o los 54.9 Tcf de reservas certificadas (probadas
y probables) nos sitúan en una posición de
gigantes en cuanto al mercado interno (las
reservas probadas alcanzarían para más de 400 años
a la tasa actual de consumo interno); de grandes
en el mercado regional, segundos sólo a Venezuela
en Suramérica, pero de enanos en el contexto
mundial. Para convencernos, las reservas
certificadas de Bolivia hubiesen servido para
abastecer el mercado de GN de los EEUU durante dos
años, mientras que Qatar (500 Tcf de reservas) en
un solo año ha incrementado sus reservas de gas
120 Tcf, más del doble de nuestras reservas
certificadas. Este hecho nos lleva a la conclusión
que las mayores oportunidades de mercado para el
GN boliviano deben ser buscadas en la región (Cono
Sur, principalmente), debido también a la
importante red de gasoductos que se ha
desarrollado entre Bolivia, Brasil, Argentina y
Chile. Por otro lado, las oportunidades de entrar
al mercado internacional son tan pocas que, cuando
se presentan, deberían ser tomadas en serio y no
ser desperdiciadas. La pregunta obvia es: teniendo
tanto GN, ¿qué impide su consumo masivo en el
país? Actualmente, el uso del GN en el mercado
interno se da como energía primaria (gas para
domicilios e industria y gas comprimido para
vehículos – GNV –) en un 47%, como fuente de
energía secundaria (termoeléctricas) en un 52% y
como materia prima (petroquímica) en el resto. En
términos absolutos el consumo interno anual llega
a 65 Bcf (65 por 10 elevado a la 9 pies cúbicos),
lo que representa apenas un 25% de la energía que
consumen los bolivianos, siendo los hidrocarburos
líquidos (gasolina, diesel y GLP) los que se
llevan la parte del león. Por tanto, una política
energética nacional debe partir necesariamente de
transformar la matriz energética de Bolivia,
incrementando sensiblemente (hasta un 40%) la
participación del GN en la torta energética
nacional en el curso de los próximos 10 años. Ese
objetivo puede ser alcanzado mediante cuatro
medidas estructurales, cada una de las cuales
merecería un artículo a parte, pero que en esta
sede sólo enunciaremos: a) Reemplazar en los
hogares el uso del gas de garrafa (GLP), escaso y
subvencionado actualmente, por GN domiciliario,
mediante incentivos que ya se han adelantado
(instalaciones sin costo inicial, aunque
recuperable vía tarifa). b) Reemplazar el
combustible vehicular (gasolina, pero sobe todo
GLP) con GN vehicular (GNV), mediante incentivos
como la instalación sin costo del equipo de
conversión y una atractiva tarifa para el GNV
(entre 50 y 60% de la gasolina). c) Reemplazar las
importaciones de diesel oil, que el país no
produce suficientemente, con diesel sintético
obtenido del GN vía procesos industriales (GTL).
Esos proyectos requieren de fuertes incentivos
fiscales y jurídicos y su viabilidad debe ser
estudiada cuidadosamente, también en función de la
relación costo/beneficio para el Estado. d)
Implementar nuevas termoeléctricas, con alta
eficiencia (ciclo combinado), aunque actualmente
la oferta de energía eléctrica es superior a la
demanda y el uso de la energía hidroeléctrica es,
bajo todo punto de vista, preferible a la
termoelectricidad, máxime en un país con la
orografía que tiene Bolivia. El segundo eje para
un aprovechamiento racional del GN es la
agregación de valor. Dos clases de proyectos caben
en esta clasificación: los que usan el etano, un
componente minoritario del GN (5%) y los que
utilizan el componente mayoritario, el metano. Ha
quedado claro que la petroquímica del etano,
debido a factores de economía de escala, sólo es
posible si se colocan en el mercado, básicamente
vía exportación, ingentes volúmenes de GN. Por su
lado, los grandes proyectos de producción de gas
de síntesis a partir del metano con miras a la
exportación, deben ser estudiados cuidadosamente,
ya que implican fuertes inversiones y mayores
incentivos fiscales, incentivos que deben ser
considerados en el marco del nuevo rol del Estado
en materia de energía e hidrocarburos. De modo que
el tercer eje, la exportación de GN, además de no
ser contradictorio con el consumo interno y una
racional industrialización, es en la actualidad la
opción más realista para monetizar el GN,
especialmente vía proyectos LNG, a condición de
que el país pueda obtener beneficios, de toda
índole, que justifiquen esos proyectos.
Finalmente, una Política Nacional de Energía e
Hidrocarburos no debe ser el resultado de una
coyuntura conflictiva sino una tarea permanente
del Estado. Por eso, se ha propuesto la creación
de un Consejo Nacional de Energía e Hidrocarburos
(CNEH), verdadero órgano pensante del Estado,
constituido por personalidades de gran prestigio
ligadas al sector energético, autónomo de los
poderes del Estado y con suficiente autoridad
técnica y moral para dictaminar sobre temas
relacionados con el sector.
3. UNA NUEVA
LEY DE HIDROCARBUROS
La coyuntura
socio-política, las grandes reservas de GN sin
mercado y la conceptualización del GN en el marco
de la Política Energética Nacional, obligan a
diseñar una nueva ley de hidrocarburos que
reemplace la Ley 1689, concebida bajo
circunstancias y con objetivos totalmente
diferentes. De hecho, una nueva ley debería tener:
· nuevos objetivos, como es el aprovechar racional
y sostenidamente los recursos hidrocarburíferos,
más que atraer inversiones para la exploración,
como hizo, exitosamente por cierto, la ley 1689
del año 1996; · nuevos tributos, que hagan
cobrable el decepcionante impuesto a las
utilidades de las empresas (IUE) y el quimérico
“surtax”; · un nuevo concepto del rol del Estado,
que permita la revitalización de YPFB, el
funcionamiento de un órgano como el CNEH, la
industrialización del GN en territorio nacional y
la participación pro-activa del Estado en los
emprendimientos petroleros que utilicen el GN
boliviano; · una nueva distribución de los
ingresos por participación estatal e impuestos,
con el fin de apoyar el Desarrollo Sostenible de
todo el país y mejorar la calidad de vida de todos
los bolivianos. Por razones de espacio, me
detendré exclusivamente en el nuevo rol del
Estado. No se trata de volver al Estado
emprendedor y paternalista de las décadas de los
70 y 80, ni de seguir con el Estado regulador y
desentendido de la ley 1689, sino de posibilitar
la participación del Estado, a través de su brazo
operativo (YPFB), junto a la empresa privada,
nacional o extranjera, en todo emprendimiento que
sea beneficioso y rentable. Estoy pensando en un
Estado “socio”, con una cuota posiblemente
minoritaria, pero capaz de obtener dividendos,
información y capacidad de fiscalización. La
pregunta crítica es: ¿con qué aporte de capital
puede el Estado (YPFB) asociarse? De diferentes
maneras: con aportes en efectivo, capitalizando
-en el sentido etimológico- a YPFB o monetizando
toda concesión, franquicia, liberación o
incentivo, que el Estado conceda a un determinado
proyecto, en acciones que YPFB recibe como aporte
del Estado, con cargo a devolución vía dividendos
futuros. En breve, por más “de interés nacional”
que sea un proyecto, nada gratis debe recibir del
Estado: los incentivos y concesiones serán
compensados por acciones que permitan a YPFB
entrar como socio en el proyecto por cuenta del
Estado, previa aprobación del CNEH, para evitar un
desmarque de esa empresa de las políticas
nacionales en materia de energía e hidrocarburos.
Adicionalmente, una fuente mucho más significativa
de recursos para potenciar YPFB podría venir de la
transferencia a YPFB de las acciones “A” de las
capitalizadas Andina, Chaco y Transredes. Se trata
de acciones de todos los Bolivianos, valoradas en
800 millones de dólares (y que, eventualmente, se
esfumarán) pero que corresponden a la copropiedad
de campos con unos 9 Tcf de GN y su
correspondiente volumen de líquidos, un valor real
cercano a los 10 mil millones de dólares. Sin
embargo, hay que admitir que la posibilidad legal
de llevar a cabo esa operación no está muy clara
que se diga.
4. EL REFERENDUM
El
día de su posesión, el Presidente Mesa ha asumido
el compromiso de llevar adelante un Referéndum
vinculante previo a la exportación del GN a
California y México. Más allá de la legitimidad
constitucional de la consulta, en su forma y en su
contenido, es importante detenerse en la pregunta,
o las preguntas, que deberían caracterizar el
Referéndum. Veo, en los pronunciamientos que se
han conocido, por lo menos cuatro tendencias:
1. “Exportación si o no”: es la pregunta más
obvia, sobre la base del conflicto que ha llevado
al Referéndum. Sin embargo es también la pregunta
más hipócrita, ya que desde hace más de 30 años
Bolivia exporta GN como materia prima y, debido a
la magnitud de las reservas de GN, la exportación
es una opción viable, para obtener ingresos y para
proveer de materia prima a la industria nacional
(petroquímica). No hay ninguna duda de que, puesta
la pregunta en estos términos, ganaría el SI, pero
no serviría de nada sin aclarar bajo qué
condiciones se llevaría a cabo la exportación.
2. “Exportación o industrialización”, falso
dilema, como han aclarado diferentes analistas:
ambos emprendimientos son posibles, ambos son
necesarios y complementarios.
3. “Por la costa
chilena o por la costa peruana”. Este es un tema
complejo, que tiene que ver con la conveniencia
técnico-económica del proyecto, con los beneficios
colaterales que recibiría el país en ambos casos y
con las negociaciones bilaterales, necesariamente
reservadas, hasta llegar a un acuerdo. Un régimen
de “supremacía territorial” del Estado boliviano
en el enclave, permitía afirmar, como lo hizo el
ex vicepresidente Julio Garret Ayllón, “ni por
Chile ni por Perú, por Bolivia”.
4.
“Nacionalizar los hidrocarburos sí o no”. Esta es
la pregunta más peligrosa si no se especifica qué
significa (¿derogar el polémico Decreto Supremo
24806?; ¿echar a las empresas petroleras de
Bolivia con la secuela de juicios e
indemnizaciones?; ¿dar al Estado un nuevo rol
pro-activo en el aprovechamiento de los recursos
energéticos?) y cómo se llevaría a cabo ese
proceso. Al contrario esa propuesta, de naturaleza
política, debería estar incluida en los planes de
gobierno de los partidos que la sostienen, para la
siguiente elección presidencial. En este contexto
lo más racional parecería hacer del Referéndum un
proceso culminante de una agenda que pase por:
definir la nueva Política Energética del país,
aprobar la Ley de Hidrocarburos y el Plan nacional
de utilización del GN y, finalmente, preguntar al
pueblo de Bolivia si está de acuerdo o no con ese
Plan, en el marco de la Política y la Ley
aprobadas.
5. CONCLUSIONES
Bolivia
se encuentra hoy en una encrucijada: aprovechar el
conflicto en torno al GN para avanzar, con una
brújula clara (La Nueva Política Nacional de
Energía e Hidrocarburos), una barco seguro (La
Nueva Ley de Hidrocarburos), un timonel
experimentado (El Consejo Nacional de Energía e
Hidrocarburos) y una tripulación renovada (YPFB)
hacia nuevos emprendimientos que puedan contribuir
al desarrollo sostenible del país, o, al
contrario, seguir empantanada en las aguas turbias
de las discusiones bizantinas y de los conflictos
artificiales, que sólo nos traerán mayor división
e incertidumbre. Las condiciones están dadas para
que, con el concurso de todos, la primera opción
sea la que guíe el accionar de gobierno,
instituciones y población de acá en adelante.
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